试析张謇与民国初期的经济立法
郭 耀
经济立法是规范和调整市场主体之间经济关系的重要方式。“经济立法”这一概念，最早出现于第一次世界大战中的德国。以后，受到许多国家的重视，并在生产、流通、分配、消费各领域制定了大量的法律文件。在中华民族泱泱几千年发展史中，战国诸子的“重农抑商”观点一直占据统治地位，经济立法虽然从唐朝开始就初见端倪，但一直处于萌芽阶段。然而，随着19世纪末20世纪初，西方资本主义的强势入侵以及随后中国传统封建经济结构的逐渐解体，中国的经济法律体系于清末民初在中国初步建立。在这一进程中，一位堪称伟大的坐标式人物，实业家、政治家、教育家张謇起到了非常重要的作用。其时，张謇以状元之尊，投身于时人极少关注的实业领域，开风气之先。张謇在实践中切身感受到没有经济法律的支撑，民族工商业的发展举步维艰。故其在任农商总长期间发表政见宣言，谓农林工商部第一计划即在立法。本文试图从张謇经济立法思想的起源开始，逐步探寻张謇经济立法的主要实践，并初步分析其经济立法思想对于当代的积极意义。
一、张謇经济立法思想的来源
1．对国家前途命运的思考。张謇一生立志救国强国。甲午战争中国败于东方岛国日本，清政府委曲求全，签订丧权辱国的《马关条约》，举国愤慨，张謇亦然。针对《马关条约》允许外国人在中国开设工厂的条款，他说: “捐我之资产以资人，人即用资于我之货以售我，无异沥血肥虎，而袒肉以继之。利之不保，我民日贫，国何以赖?”[1]“中国之大患不在外侮之纷乘，而在自强之无实”，[2]认识到必须兴办和发展民族工商业、发展资本主义工商经济，才能富国强兵，解救民族危亡。但是在当时的历史条件下，完全抛开政治办实业是不可能的。张謇弃官办实业之初，所经历的艰辛和切肤之痛，深刻地感受到“謇半生精力，耗于实业，艰难辛苦，所历已多，而不敢谓有所得也。实业之命脉，无不系于政治。” [3]充分认识到政治对于工商业有着至关重要的制约和保护作用。他说:“我国向来之习惯，对于债务者多失之宽纵，常为外国人所齿冷:以为中国债权太不巩固，中外通财之事极少而极难，是法律之影响及于经济；又法律不同等，则领事裁判权决不肯撤，是法律之影响及于政治。及于经济则民生蹙，及于政治则国势衰。”[4]认识到中国近代经济发展缓慢的一个重要原因，就是缺少相关的政策法律支持。
2．西方法制思想的直接影响。西方的全面入侵，非主观地向这个封闭落后的古老国度输入了先进的文化和制度基因，西方的民主思想、科学技术、自然知识等不断冲击着中国文化精英的传统思维，反复权衡比较之后，张謇选择了利用西方先进文化改造自己的国家，实现富强之梦。
清光绪二十九年（1903）张謇受聘为清政府商部顾问，旋接受日本驻江宁领事天野恭太郎的邀请，东渡日本参观第五届劝业博览会。在日本70天内，他一共参观了35处教育机构和30个农工商单位，而且是每看必问，每问必记，每记必思。亲眼目睹立宪政治带给日本的诸多裨益，使张謇的观念发生了重大的变化，从此确立了一切事务必须依照法律的近代法制思想。他在东游日记中写道“东西各国办事人并非别一种血肉特造，止法度大段公平划一，立法行法司法人同在法度之内，虽事有小弊，不足害法。”[5]这足以说明张謇已经认识到了西方法治社会的巨大优势。因此，他担任农商总长后，“汲汲然以编纂法规为务”，先后主持制订并提请公布了以奖励保护实业为中心的一系列法令、条例。
3．兴办实业、教育的现实考量。法律是保护弱者的武器。张謇很早就认识到这句话对于自己事业的巨大意义。中日甲午战争之后，帝国主义在中国划分势力范围，加紧对中国进行经济侵略和掠夺。严峻的局势使张謇受到极大的震撼，对中国的未来表现出强烈的忧患意识，“外洋之工作巧于华人；外洋之商本厚于我国… … ，今更以我剥肤之痛，益彼富强之资；逐渐吞噬，计日可待”[6]面对外资企业进入中国，由于中国缺乏相应的法律法规对外国资本与外资企业的经济活动给予规范和对本国工商业加以保护，中国稚弱的工商企业往往只能坐失权利。“我无法律为之防，其危险将视无可得资的为尤甚。”[7]因此，张謇认为应当多派人员出国考察、留学，学习、借鉴、引进国外的法律为我所用。张謇在清光绪二十七年（1901）所写的《变法评议》中就曾经主张根据“国际之公判法权”，参照中国“禁令风俗”修订民法和经济法。[8]张謇认识到一个没有完善法律的社会，工商企业的活动就得不到规范和保护。为了经济的健康稳定发展，就应当及时制定各种法律法规，来保护工商业者的利益。
二、张謇经济立法思想的实践
1．积极向当权者建言。张謇民国二年（1913.10）出任中华民国北洋政府农商总长，历任农林工商总长、农商总长、水利局总裁等职，实际主持中华民国的经济建设。就任之初，张謇在给总统的呈文中，强烈地表达了因无健全的经济法、商法而无法开展工作和急于立法的迫切心情:“本部职任在谋农工商之发达。受任以来，困难万状。第一问题即法律不备，非迅速编纂公布施行，俾官吏与人民有所依据，则农工商诸要政，待举百端，一切均无从措手。为此夙夜图维，惟有将现在农工商各业，急需应用之各种法令，督饬司员从速拟订，如法公布。”[9]张謇以保护和促进民族资本主义农工商业经济，进而实现富国强民目标为宗旨，将立法列为“农林工商部第一计划”。他认为:“今之时何时乎?商业衰敝至于北极，而世界经济之潮流喷涌而至，同则存，独则亡，通则胜，塞则败。惜之为商，用吾习惯:可以闭门而自活。今门不可闭，闭门则不可以自活。然欲开门以求活，则人且鄙我蔑我，谓我人民无知识，国家无法律，虽欲与世界共经济，而世界不吾与。吾将若之何?… …欲振起商业，终不外所持之四义:一曰法律，二曰金融，三曰税则，四曰保育。… …惟是商法一事，在我国今日乃自无而有，须先从勉强做起，非政府与人民协力，不克有济。政府右之，人民左之，未有能济者也。… …公司条例、商人通例颁布以来，… …则中国人庶几有可与共经济、共贸易之资格，外国公司亦有依中国法律而成立之机会… …”。[10]张謇做官的志趣所在，不是为了升官发财，而是为国利民福而谋政，其在任期间的多次上书，都是其志向的体现。
2．全力推动立法进程。民国二年（1913.10）到民国四年（1915.10），张謇担任农林工商部部长，就任之初，他发表了《实业政见宣言书》，在其中提到4条措施，第一条就是“乞灵于法律”。他说“二十年来所见诸企业者之失败，盖不可已卒数，推原其故，则由创立之始，以至于业务进行，在在皆伏有致畔之衅，则无法律之导之故也”。故“农林工商部第一计划，既在立法”。 [11]从上任至辞职南归的近两年任期内，张謇主持修订、颁布了40多项经济法规和条例，以前所未有的速度和空前的规模提出并主持制定了农林、工商、商会、渔牧、金融、水利、税务、度量衡、奖励等一大批法律、法规、条例，计有20余种。其中有《公司条例》、《公司条例施行细则》、《公司注册规则》、《公司注册规则施行细则》、《公司保税条例》、《公司保息条例》、《矿业条例》、《矿业条例施行细则》、《矿业注册条例》、《矿业注册条例施行细则》、《制定中日实业有限公司章程》、《小矿业暂行条例》、《劝业银行条例》、《典当业条例》、《国币条例》、《国币条例施行细则》、《证券交易所法》、《证券交易所法施行细则》、《证券交易所法附属规则》、《权度条例》、《权度法》、《权度营业特许法》、《权度法实行细则》、《商人通例》、《商人通例施行细则》、《商业注册规则》、《商业注册规则施行细则》、《植棉制糖牧羊奖励条例》、《植棉制糖牧羊奖励条例实行细则》、《森林法》、《森林法实行细则》、《造林奖励条例》、《国有荒地承垦条例》、《国有荒地承垦条例实行细则》、《边荒承垦条例》、《渔轮护洋缉盗奖励条例》、《公海渔业奖励条例》、《狩猎法》等。除了《破产法》和《运输保险法》未及制定外，张謇的立法实践基本实现了其在《实业政见宣言书》中的设想，且较之设想大大前进了一步。
3.贯彻经济法规。张謇对于清末民初经济立法的贡献，不仅仅在于其在推动法律制定层面，更在于推动这些经济法规的施行。一方面，督促政策法规落地，严防在经济活动中行政人员敲诈勒索。民国四年（1915.2.27）农商部咨行各省区行政长官，要求督查各主管部门认真办理企业注册事宜。该咨文除对颁行的法律进行督促外，还严词警告地方政府主管部门不许向申请注册之企业和商人敲诈勒索：“诚以现在工商各业，正形凋敝，自应曲意保护，以恤商艰。……关于注册事项，有在法定应缴册费之外勒索分文者，准由被勒索人向上级该管地方官厅或本部禀诉。一经查实，尽法惩办。”[12]另一方面，落实扶持政策，实行奖惩结合。例如，张謇在任期间，推行了《保息条例》，有4家符合保息条件的企业获得保息权。还有一个十分重要的方面，就是推进统一制币，《国币条例》一经颁布，就由天津造币厂从民国三年（1914）起铸一元主币，其它辅币也从民国五年（1916）起开铸，以20万元为限，所铸新币统归中交两行发行。新币流通以后，各地接受度颇高，信誉很好，颇受欢迎，市场货币行市曾一度渐趋统一。此外在统一度量衡方面，《权度条例》公布后，农商部采取了一些实际措施，逐步推广新的权度器具。
在张謇主持下的民国初年经济立法建设，在法规的总体架构上已经相对完善，在制定程序上将西方法制文化与中国商事习惯及工商界利益相结合，在实际功能上有助于资本主义经济秩序的逐步建立和完善。这一切不仅使中国的经济法规跨入现代法律范畴，而且对于中国经济的早期现代化起到了一定的促进作用。
三、张謇经济立法的当代启示
1.改革的魄力。张謇所处的时代，是中国由封建专制社会向近代文明开放社会变迁的时代，整个社会不仅面临着政治制度的变革，而且面临着因产业发展而致的经济制度的变革。张謇积极地投身于这场深刻的社会变革运动，提出了许多改革经济制度的法律主张，并利用其行政地位可能具有的条件进行实践。
张謇力主政府要放开手脚，扶持企业发展。因此，他就任农商总长以后，无论是主持制定的法律、条例、发展实业的计划、方案，还是其振兴实业的活动，绝大部分都是着眼于发展民营企业。他提倡奖励各种实业。首先，提倡奖励各种实业。即国家给予经济上的褒奖，鼓励民间资本发展实业。重点奖励的一是: “凡日用品向外国供给，而本国所能仿制者，此类工厂，应尤特别保护”；二是“可以操纵世界经济全权”的棉铁企业。对此，他主持制定了详细的计划，如对于农业他提出:“扩充棉业，重奖大农”、“凡集合公司，垦辟荒地、植棉至一万亩以上者，奖一千元；五万亩以上者，奖六千元；十万亩以上者，奖一万二千元；二十万亩以上者，奖三万元。”[13]他引进公司制度并亲自实践。西方国家的公司作为一种先进的企业制度，在促进和保障经济发展、维护资本主义经济秩序方面取得了很大的成功。张謇在任农商总长之前的实业实践中，就已开始引进公司这一西方的企业制度，并以这一制度形成了“通海垦牧公司”。张謇从实践中认识到公司这种形式在募集资本方面起了巨大作用。如通海垦牧公司创办时发行股票4000股，每股140元，筹集资本56万元；大豫公司发行股票3000股，每股500元，筹集150万元。此外，张謇还改革了财税金融制度、货币和度量衡制度，将这两者的运用和制造都纳入了法制管理的轨道，为中国近代工商贸易的发展创造了一个良好的法制环境。
2.开放的思想。马克思曾经说过，由于资产阶级开拓世界市场，使一切国家生产和消费都成为世界性的了。过去的那种地方和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族、各方面的相互往来和相互依赖所代替了。张謇早在清光绪二十一年（1895）撰写的《变法平议》中就提出了学习外国先进技术的思想，民国二年（1913）在其出任农商总长时再度提出“开放主义”政见。
张謇认为，“一个人办一县事，要有一省的眼光；办一省事，要有一国的眼光；办一国事，要有世界的眼光。”[14]张謇的对外开放思想主要集中表现在学习和引进外国先进技术、管理经验和引进外国资金两个方面。他大力提倡学习外国的科学技术，为振兴实业准备足够的技术力量，指出“泰西人精研化学、机械学，而科学益以发时，其主一工厂之事也”。在利用外资方面，张謇早在清光绪二十一年（1895）就表达了借外债以生利思想。任农商总长期间，因为发展实业的种种计划都是因 “财政竭绝，无可措手”，于是正式提出了利用外资以振兴实业的主张。他说“为崛起后进，欲谋专业，若于徒手，暂贷诸人。他日业成而永久，收入之款，支抵有期之债务外，其所得且倍蓰，则振兴之机，宁不赖外资之过渡?故世界各国之兴大利，除大害。无一不借外债；亡不亡，视用债与还债之属于生利抑或耗利，而不亡乎借不借也”。
3.爱国的情怀。张謇生活在半殖民地半封建社会时期的近代中国，是民族资产阶级的代表人物之一。其经济立法思想难免会有时代的、阶级的局限，但其开拓性的意义，在中国历史上是空前的，他主持颁布的多项经济法规，在中国法制史上也是第一次出现。这些成就，不仅是张謇非凡能力的体现，更是其拳拳爱国之志的充分表现。
张謇为什么要抱着极大的热情和期望去推进这场变革，这与他所处的时代背景和自己特殊的身份有关。20世纪初，帝国主义的猖狂殖民掠夺，激起广大人民爱国救亡的义愤，资产阶级也感到自己的生存和发展受到更加严重的威胁。在这种情况下，救国成了当时社会的主流呼声。张謇作为清末民初中国民族资产阶级的典型代表，十分渴望振兴民族经济。他认为，这是大力发展资本主义经济、把中国纳入世界近代经济体系的大好时机，所以他接受了袁世凯的邀请，赴京担任农商总长，目的就是以发展实业带动整个国家的强盛。他在经济领域所采取的包括立法在内的诸多变革措施，反映了当时中国贤人志士对时局的关切和对国家前途命运的思考。
注释：
[1]张謇、张謇全集:第三卷[M]、南京:江苏古籍出版社，1994，17
[2]张謇、张謇全集:第一卷[M]、南京:江苏古籍出版社，1994，1
[3]张謇、张謇全集:第二卷[M]、南京:江苏古籍出版社，1994，162
[4]张謇、致商会联合会函[N]、申报，1914- 04- 02
[5]张謇研究中心、张謇全集 第一卷（政治）[M]、南京：江苏古籍出版社，1994，272
[6]张謇、张謇全集:第一卷[M]、南京:江苏古籍出版社，1994，29
[7]张謇、张謇全集:第二卷[M]、南京:江苏古籍出版社，1994，162
[8]张謇、张謇全集:第一卷[M]、南京:江苏古籍出版社，1994，69- 70
[9]张謇、张謇全集:第一卷[M]、南京:江苏古籍出版社，1994， 277
[10]张謇、张謇全集:第一卷[M]、南京:江苏古籍出版社，1994，291
[11]张謇研究中心、张謇全集 第一卷（政治）[M]、南京：江苏古籍出版社，1994，272
[12]虞和平、张謇——中国早期现代化的前驱[M]、长春:吉林文史出版社，2004，422
[13]沈家五、张謇农商总长任期经济资料选编[M]，南京:南京大学出版社，2004， 356
[14] 张孝若、南通张季直先生传记[M]、上海:中华书局，1930。
（原载《謇园》2019年第1期）